El TJUE revisa el régimen de
responsabilidad patrimonial español
La Comisión Europea inició el 25 de julio de 2016 un procedimiento de
infracción contra el Reino de España ante una posible vulneración de los
principios de equivalencia y de efectividad al establecer requisitos excesivos
que rigen su responsabilidad ante daños causados a particulares por
infracciones del Derecho de la Unión. Dado que el estado español no se atuvo a
los requerimientos efectuados para modificar la normativa reguladora de la
responsabilidad patrimonial, la Comisión interpuso un recurso por infracción
ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (“TJUE”) que ha sido
resuelto por la sentencia objeto de este comentario.
A modo de introducción, el régimen de responsabilidad patrimonial de
España se regula en las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común (“LPAC”) y 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público (“LRJSP”). En particular,
el artículo 32.5 de la Ley 40/2015 establece los siguientes requisitos
procesales para proceder a la declaración de la responsabilidad patrimonial del
estado español:
o
Previa existencia de
una sentencia del TJUE que haya declarado el carácter contrario al Derecho de
la UE la norma con rango de ley aplicada.
o
Que el particular
perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria
de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del
Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada.
o
Que se hubiera
solicitados la declaración de responsabilidad patrimonial dentro del plazo de
prescripción de un año desde la publicación en el DOUE de la sentencia del TJUE
que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango
de ley aplicada.
Por otra parte, el artículo 34.1 de la LRJSP establece que sólo son
indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de la
publicación de la sentencia que declare el carácter de norma
contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra
cosa.
A la vista de esta regulación, el TJUE ha declarado que España ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de
efectividad, en la medida en que se somete la indemnización de los daños
ocasionados a una serie de requisitos acumulativos que tomados aisladamente o
en conjunto hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una
indemnización. En particular, el TJUE entiende que los requisitos que pueden
infringir el referido principio de eficacia serían los siguientes:
(i) En primer lugar, la reparación del
daño causado por una infracción del Derecho de la Unión no puede estar sujeta
al requisito de que una sentencia dictada por el TJUE declare la referida
infracción. La existencia de este requisito impedía la declaración de
responsabilidad patrimonial en caso en los que el propio legislador nacional
modificaba la norma discutida sin que hubiera sentencia del TJUE aunque la
infracción hubiera generado igualmente perjuicios indemnizables. Ese podría ser
el caso de modificaciones de la normativa nacional en respuesta a
procedimientos de infracción iniciados por la Comisión Europea, modificaciones
realizadas como consecuencia de sentencias del TJUE referidas a normas de otros
países pero que guardan similitudes con la norma nacional o infracciones
identificadas por el propio legislador.
(ii) Como consecuencia de lo
anterior, el TJUE entiende que no es admisible que el plazo de prescripción de
un año al que se somete el ejercicio de las acciones de responsabilidad se
compute desde la fecha de la publicación de la sentencia. Como es lógico, el
plazo se debería computar desde otra fecha cuando no se ha producido una
sentencia que declare la infracción del Derecho de la UE.
(iii)
Respecto del requisito de que el
particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia
firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa, el TJUE
entiende que es un requisito contrario al principio de efectividad en cuanto
que no se prevé una excepción para los supuestos en los no exista una actuación
administrativa impugnable. Un ejemplo
de estas situaciones es el caso de las autoliquidaciones tributarias, en las
que el contribuyente aplica la normativa aprobada por el estado pero sin que
haya necesariamente una actuación administrativa distinta.
Adicionalmente, y
aun formando parte de una alegación desestimada, el TJUE considera oportuno
enfatizar que el hecho de exigir que el perjudicado haya invocado la infracción
del Derecho de la Unión posteriormente declarada puede suponer una complicación
procesal excesiva, contraria al principio de efectividad. En este sentido,
consideramos que el legislador debería tomar en cuenta esta reflexión obiter
dicta del tribunal a la hora de configurar el nuevo régimen de responsabilidad
patrimonial.
Tras esta Sentencia, corresponde al legislador realizar las
modificaciones necesarias para adaptar el régimen de responsabilidad
patrimonial del Estado, debiendo ser en este ínterin, de no aplicación lo
previsto en las leyes 39/2015 y 40/2015, en los extremos que han sido
declarados contrarios al Derecho de la Unión por el Tribunal de Justicia.
Además, a resultas de la inaplicación de los requisitos que el TJUE
considera contrarios al Derecho de la UE, se podría revisar la viabilidad de
reclamaciones que pudieron no tramitarse por incumplir la regulación. En el
ámbito tributario, han sido abundantes las discusiones sobre determinados
aspectos de la normativa española que se han considerado contrarios al Derecho
de la UE como es el caso de retenciones sobre dividendos en fondos de pensiones
y fondos de inversión no comunitarios, régimen sancionador por falta de
declaración de activos en el extranjero de bienes situados en el extranjero
modelo 720 o aplicación de normativa autonómica en el Impuesto sobre el
Patrimonio o en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones por parte de no
residentes en la UE. La situación procesal de contribuyentes afectados por
estos y otros casos debería revisarse a la luz de la sentencia del TJUE y
valorar si es posible reactivar el procedimiento de declaración de
responsabilidad.
Por último, este pronunciamiento del TJUE se refiere en exclusiva a la
responsabilidad del Estado que se deriva de actos legislativos contrarios al
Derecho de la Unión pero entendemos que sería conveniente que las conclusiones
se trasladasen a la regulación del procedimiento para la declaración de
responsabilidad patrimonial por actos contrarios a la Constitución. De esa
manera, ambos supuestos quedarían regulados de manera simétrica y se
garantizaría la efectividad de dicho procedimiento como recurso para indemnizar
la totalidad de los daños generados a los particulares por normas que sean
contrarias al ordenamiento jurídico.
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Agosto 2022
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